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Publicado em: 10 de agosto de 2011
Buscou-se, de início, a origem das normas coletivas no mundo e no Brasil. Posteriormente, a pesquisa perpassa por questões introdutórias das convenções e acordos coletivos, seja conceitos, natureza jurídica, requisitos para elaboração e sua finalidade.
Há, também, um enfoque do poder negocial entre a administração pública e os empregados públicos da administração direta e indireta, bem como das empresas públicas e sociedades de economia mista.
Apresentou-se, ainda, países que realizam negociações coletivas no setor público.
Porém, o ponto central gira em torno da possibilidade ou não do poder público celebrar convenção ou acordo coletivo com os sindicatos dos servidores públicos no Brasil? Na busca de respostas para esta indagação, analisou-se as orientações da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a Constituição Federal de 1988, bem como a jurisprudência atual do Supremo Tribunal Federal (STF), através da pesquisa bibliográfica e emprego do método dialético, em razão dos divergentes posicionamentos.
Origem das convenções coletivas no mundo e no ordenamento jurídico brasileiro
As convenções coletivas originam da Europa Ocidental e dos Estados Unidos, posteriormente foi expandida aos países industrializados. Foi na Inglaterra que as associações de trabalhadores começaram a estabelecer condições de trabalho através de convenções, desde 1824 (MARTINS, 2006).
Para o mesmo Autor, no Brasil, as convenções coletivas surgiram com o Decreto n. 21.761 de 1932, tendo por base a Lei francesa de 1919. Eram consideradas ajustes relativos às condições de trabalho entre um ou vários empregadores e seus empregados, ou entre sindicatos ou qualquer outro agrupamento de empregadores e sindicatos ou qualquer outro agrupamento de empregadores, com vigência de um ano, podendo ser prorrogado tacitamente.
Estabelecia o referido Decreto que as convenções tinham efeito normativo, ou seja, eram aplicadas a toda categoria profissional ou econômica. Salienta-se que compreende por categoria profissional os empregados, e econômica os empregadores.
A primeira Constituição brasileira a reconhecer as convenções coletivas foi a CF de 1934.
Já a CF de 1937 utilizava a expressão contrato coletivo. A Consolidação das Leis Trabalhistas de 1943 (CLT) empregou as expressões contratos coletivos, que “[...] eram aplicáveis apenas aos sócios do sindicato, podendo ser estendidos a todos os membros da categoria por meio de decisão do Ministro do Trabalho” (MARTINS, p.818, 2006). Vê-se que a CLT não estabelecia o efeito normativo das convenções coletivas – aplicação a toda categoria, independentemente de fazer parte do sindicato, o que somente foi reconhecido mais tarde.
Com o advento da CF de 1946, tem-se o retorno da denominação convenção coletiva em nível constitucional, porém a CLT mantém a expressão contrato coletivo.
Somente em 1967, através do Decreto-lei n. 229 que a CLT fora modificada, sendo banida da CLT a denominação contrato coletivo, passando esta a empregar o nome convenção coletiva. Também fora, ampliada o seu campo de abrangência, ou seja, a referida norma era aplicada a toda categoria, como previa o Decreto 21.761 de 1932, citado anteriormente. Além disso, o Decreto n. 229 de 1967 possibilitava a elaboração de acordos coletivos.
A CF de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969 reconhecem as convenções coletivas.
Porém, foi com CF de 1988 que tivemos a principal inovação quanto às negociações coletivas, seja regulamentação da possibilidade de celebração de convenção coletiva, bem como os acordos coletivos, o que não fora cogitado nas Constituições anteriores, apenas por meio de Decreto.
Com o advento da CF de 1988, as convenções e acordos coletivos revelam grande importância para relações laborais, uma vez que a Constituição e a CLT tratam dos direitos mínimos aplicáveis a toda relação de emprego, ou seja, não cuida das especificidades de uma determinada classe de empregados e patrões. Além disso, as negociações coletivas possibilitam a flexibilização dos direitos trabalhistas, principalmente no momento de crise econômica.
Após, análise do contexto histórico das convenções coletivas, especificamente, a trajetória nas Constituições brasileiras, convém buscar os conceitos, bem como a distinção desta dos acordos coletivos.
Conceitos e distinção de convenções e acordos coletivos
Prescreve o art. 611 da CLT que:
a convenção Coletiva de Trabalho é o acordo de caráter normativo, pelo qual dois ou mais sindicatos representativos de categorias econômicas e profissionais estipulam condições de trabalho aplicáveis, no âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho (COSTA, 2010, p. 98).
Observa-se que as convenções coletivas são pactos celebrados entre um ou mais sindicatos da categoria econômica-empregadores e profissional-empregados, visando a melhores condições de trabalho, com efeito, erga omes, ou seja, aplicável a toda classe representada pela organização sindical convenente.
Ademais, os acordos coletivos são celebrados entre os sindicatos da categoria profissional, com uma ou mais empresas, objetivando, também, melhores condições de trabalho, aplicável no âmbito da empresa ou das empresas acordantes. Senão veja-se o § 1º, do art. 611 da CLT:
é facultado aos sindicatos representativos de categorias profissionais celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais empresas da correspondente categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no âmbito da empresa ou das empresas acordantes às respectivas relações de trabalho (COSTA, 2010, p. 98).
Ressalta-se que, na falta de sindicatos, tem legitimidade para celebrar as convenções coletivas as federações e confederações, que são órgãos superiores dentro da organização sindical. Nesse sentido preceitua o § 2º do art. 611 da CLT:
as Federações e, na falta destas, as Confederações representativas de categorias econômicas ou profissionais poderão celebrar convenções coletivas de trabalho para reger as relações das categorias a elas vinculadas, inorganizadas em sindicatos, no âmbito de suas representações (COSTA, 2010, p.98).
Vislumbra-se dos conceitos traçados pela CLT, que o ponto comum entre as convenções e acordos coletivos é a estipulação de condições de trabalho, a serem aplicadas aos contratos de trabalho, com efeito normativo, ou seja, deve ser observada por toda categoria. Por outro lado, as convenções e acordos coletivos distinguem quanto aos sujeitos acordantes, pois as convenções são elaboradas entre os sindicatos dos empregados e dos empregadores, enquanto os acordos são pactuados entre sindicatos dos empregados com uma ou mais empresas.
Outrossim, as convenções coletivas ganham destaque quando a sua finalidade, como verifica-se a seguir.
Natureza Jurídica
Várias teorias tentam explicar a natureza jurídica das convenções coletivas, tais como: teoria contratualista ou civilista, que justifica a natureza das convenções nos contratos civis (mandado, estipulação em favor de terceiro, gestão de negócio e contrato inominado); teoria normativa ou regulamentar e, por fim, a teoria mista (MARTINS, 2006).
Porém, segundo Saraiva (2008, p.360),
prevaleceu na doutrina à teoria mista, indicando que a convenção tem dupla natureza: contratual e normativa. É contratual, pois é fruto de um acordo de vontades entre os celebrantes do instrumento normativo. E é normativo, pois tem efeitos erga omne, gerando direitos e obrigações para todos os integrantes das categorias profissionais e econômicas, mesmos não associados.
Para Martins (2006), com sustentáculo no pensamento de Carnelutti, a natureza da convenção coletiva é controvertida, ou seja, híbrida, vez que tem corpo de contrato alma de lei.
Fala-se em corpo de contrato por tratar-se de um ajuste entre as partes, que, por sua vez, é aplicado a toda categoria representada pelo sindicado, seja aos empregados e empregadores filiados ou não à organização sindical, daí a comparação com a lei. Já os acordos têm efeito inter partes. Tem-se, com isso, o efeito normativo das convenções e acordos coletivos, não reconhecidos a priori pela CLT de 1943, somente mais tarde, como rechaçado anteriormente.
Elaboração e Finalidade das negociações coletivas
Os passos para elaboração das convenções coletivas são: publicação de edital, convocando para assembleia, em órgão oficial ou de maior circulação local, contendo a ordem do dia e a matéria que será discutida; discussão das cláusulas pela assembleia, que é o órgão máximo do sindicato; a eficácia varia de acordo com a base territorial dos sindicatos convenentes; tem validade a convenção durante o prazo de sua vigência, nunca superior a dois anos, depois de três dias, do depósito de duas vias no Ministério do Trabalho e Emprego, tal requisito é imprescindível para dar-lhe publicidade (BARROS, 2010).
Para Delgado (2009), a negociação coletiva é meio de autocomposição de conflito coletivo de trabalho, de cunho essencialmente democrático, que visa à regulação de interesses profissionais e econômicos de "significativa relevância social", instrumentalizando-se em convenções e acordos coletivos de trabalho.
Têm as convenções coletivas o escopo de propiciar “[...] o entendimento entre o capital e trabalho, para o aumento da produtividade e melhores condições de vida do trabalhador, elementos indispensáveis à paz social” (BARROS, 2010, p.1269).
Recomendações da Organização Internacional do trabalho sobre as convenções na iniciativa pública
A OIT é uma agência do sistema das Nações Unidas, fundada em 1919, com sede em Genebra, na Suíça e estrutura tripartite, na qual os representantes dos empregadores e dos trabalhadores têm os mesmos direitos que os do Governo. Suas normas são preparadas pelos dirigentes da OIT (governo, empresários e trabalhadores) e aprovadas pela Conferência Internacional do Trabalho, que podem tomar a forma de Convenção ou Recomendação (AS RELAÇÕES DE TRABALHO..., 2010).
A Convenção n. 91 de 1951 da OIT define os contratos coletivos como sendo,
todo acordo escrito relativo às condições de trabalho ou emprego, celebrado entre um empregador, um grupo de empregadores ou uma ou várias organizações de empregadores, e, por outro, uma ou várias organizações representativas de trabalhadores interessados, devidamente eleitos e autorizados por eles, de acordo com a legislação dos respectivos países (MARTINS, 2006, p.818).
Para Barros (2010, p.1257) “a partir da década de 60, consolida-se a sindicalização no serviço público e começa a expandir a negociação coletiva, manifestando no cenário internacional por meio de Convenções de n. 87, 98, 151 e 154 da OIT”.
A Convenção n. 87 da OIT, no seu art. 2º, “assegura aos trabalhadores e empregadores, sem nenhuma distinção, o direito de constituírem organizações de sua escolha e de a elas se filiarem” (BARROS, 2010, p.1257).
Já a Convenção n. 98, ratificada pelo Brasil, segundo a mesma Autora, diz respeito à negociação no setor público e assevera que “[...] a legislação nacional deverá determinar o alcance das garantias previstas na presente Convenção, no que se refere à sua aplicação às forças armadas e à polícia”.
A Convenção 151 de 1978 da OIT faz referência às relações de trabalho no setor público ao prever que “[...] os agentes públicos devem beneficiar-se de uma proteção adequada contra os atos de discriminação capazes de implicar atentado à liberdade sindical, devendo a organização gozar de independência em relação às autoridades públicas” (BARROS, 2010, p.1257).
A noticiada autora diz que a Convenção 151, ainda, estabelece que,
devam ser adotadas medidas apropriadas para encorajar e promover o pleno desenvolvimento e utilização de procedimentos de negociação sobre as condições de trabalho entre as autoridades públicas e as organizações de empregados públicos ou de qualquer outro método que permita aos representantes dos empregados públicos participarem da determinação dessas condições (BARROS, 2010, p.1257).
Cabe assinalar que “a Convenção 151 da OIT, foi ratificada pelo Brasil em 30 de março de 2010, ou seja, recentemente. A noticiada Convenção estabelece “o princípio da negociação coletiva entre trabalhadores públicos e os governos das três esferas - municipal, estadual e federal” (NEGOCIAÇÃO COLETIVA…, 2010).
A Convenção n. 154, da OIT, também disciplina o assunto, propondo a “[...] a existência de negociação coletiva em todos os ramos da atividade econômica, até mesmo no setor público” (MARTINS, 2006, p.819).
Além das Convenções n. 87, 98, 151 e 154, existe a Recomendação n. 163 da OIT que, embora não tem a roupagem de tratado internacional, serve de auxílio para os países que resolvem por em práticas as Convenções. Estabelece a citada Recomendação que “[...] o direito de negociação deve ser amplo, livre e independente, devendo as soluções dos conflitos serem encontradas pelas próprias partes” (MARTINS, 2006, p.819).
Da análise das citadas Convenções e Recomendação da OIT, conclui-se que, no cenário internacional, as orientações da OIT sempre foram no sentido de banir a discriminação entre os empregados celetistas e servidores públicos quanto aos instrumentos negociais. Partindo desta premissa, mister se faz investigar se é possível a realização de negociações coletivas com a administração pública no Brasil, sob a ótica da CF de 1988 e do STF?
Negociações coletivas no setor público
Demorou muito para ser sedimentado o direito à sindicalização dos servidores públicos, enquanto isso a relação de trabalho destes eram regidas exclusivamente pelo direito administrativo.
O direito à sindicalização no âmbito público esbarrava na concepção de que a intervenção das forças sociais e econômicas era incompatível com a autoridade do Estado. Além disso, tinha como elemento dificultador a sindicalização dos servidores públicos a principal função do sindicato, ou seja, os movimentos grevistas, que foram proibidos, por longo tempo, em vários países (BARROS, 2010).
Com relação às negociações coletivas, as resistências são maiores, uma vez que sustentavam a dificuldade do Estado de transigir diante das condições econômicas dos servidores públicos estarem inclusas nas verbas orçamentárias deste, bem como em decorrência do fato dos servidores públicos fazer parte de num regime institucional e não contratual (BARROS, 2010).
A CF de 1988 prevê no art. 5º, inciso XVII, a existência das “corporações associativas armadas de natureza religiosa, ideológica, patriótica, dentre outras”, como a liberdade de associação (BRASIL, 2010).
Estabelece, ainda, a CF de 1988, no art. 37, inciso VI, o direito dos servidores públicos constituírem sindicatos de forma livre, exceto os militares por força do art. 142, § 3º, inciso IV da CF de 1988 (BRASIL, 2010).
O art. 37, da CF de 1988, no inciso VII, assegura aos servidores públicos o direito de greve, que deverá ser exercido nos termos e limites da lei. Sobre este assunto, o STF já pacificou o assunto, após propositura de vários mandados de injunção, dizendo que até ser publicada referida lei, será aplicada a Lei n.7.783 de 1989, da iniciativa privada aos movimentos grevistas dos servidores públicos (SARAIVA, 2008).
Destarte, existe uma dicotomia no campo doutrinário quanto às negociações coletivas no setor público, há os que defendem e os que são contra.
Salienta-se que os posicionamentos favoráveis sustentam que é possível à negociação coletiva com o setor público através da criação de um órgão para negociar em nome da administração pública, em que o resultaria na celebração de um acordo coletivo (BARROS, 2010).
Outrossim, é importante ressaltar que a possibilidade de negociação coletiva esteve presente no ordenamento jurídico pátrio, através da Lei n. 8.112 de 1990, que tratava do regime jurídico único dos servidores da administração direta, das autarquias e fundações públicas. Porém, as alíneas “d” e “e” do art. 240 da noticiada lei, que fazia referência às convenções coletivas foram declaradas inconstitucionais pelo STF, ao julgar ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da República em 12 de novembro de 1992, excluindo dos servidores a negociação coletiva. Posteriormente, a Lei n. 9.527, de 1997, revogou as alíneas supracitadas (BARROS, 2010).
Vale dizer que as negociações com a administração pública propiciaria a realização de concursos públicos, planos de cargos, carreiras e salários, programas de formação profissional e melhoria das condições de trabalho. Com isso, torna-se mais forte a melhoria dos serviços públicos.
Para Stoll (2007, p.116),
ora, não se pode deixar de perceber a extensão social que a negociação coletiva de trabalho comporta, pois bem sucedida elimina a possibilidade de greves, que para o caso dos servidores públicos tem sido utilizada como um substitutivo à própria negociação, como forma de fazer chegar a termo as reinvindicações e as necessidades dos servidores públicos diante do Estado-empregador. A greve deve ser utilizada como último recurso por causa das consequências que acarreta para a sociedade local e mesmo de forma mais ampla, dependendo da extensão da categoria que dela se serve.
Já os que são contra a negociação com o setor público, sustentam que o regime dos servidores públicos é estatutário, seja institucional, com relação jurídica estabelecida em leis, decretos e regulamentos.
Também, os posicionamentos desfavoráveis às negociações coletivas têm como sustentáculo o art. 61, inciso II, alínea “a” da CF de 1988 que dispões sobre,
[...] a impossibilidade da concessão de aumento salarial por negociação coletiva, pois a ‘criação de cargos, funções ou empregados públicos na administração direta e autárquica ou o aumento de sua remuneração’ só podem ser feitos mediante lei de iniciativa do Presidente da República (MARTINS, 2006, p.840).
Arremata o referido Autor dizendo que a conclusão a que se chega é que o servidor público tem direito à sindicalização, mas não pode negociar mediante convenção ou acordo coletivo, diante do princípio da legalidade que está vinculado à administração pública conforme o art. 37 da CF de 1988. Nesse sentido preceitua Saraiva (2008).
O STF já pronunciou sobre o assunto e, infelizmente manifestou contra as negociações coletivas no setor público como se depreende da Súmula 679 de 2003, senão veja-se: “a fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção coletiva” (MARTINS, 2006).
Porém, para a teoria que admite a possibilidade de negociação coletiva no setor público, a omissão do art. 39, da CF de 1988, em relação ao inciso XXVI do art. 7º., não é motivo suficiente para a não fruição desse direito pelos servidores públicos, pois, tem-se uma incongruência o direito à sindicalização dos servidores públicos, bem como a concessão do direito de greve, sem o reconhecimento do direito à negociação coletiva, que constitui um mecanismo de evitar a greve e suas danosas conseqüências (STOLL, 2007).
Assim, como disse o Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, José Luciano de Castilho Pereira “[...] é urgente uma reforma constitucional, para que seja criado um mecanismo de solução das questões dos servidores públicos, como indicado por Sussekind, seguindo orientações da Organização Internacional do Trabalho” (STOLL, 2007, p.111).
Empregados públicos e o poder negocial
Os empregados públicos constitui uma modalidade de empregado e distingue dos servidores públicos quanto ao regime, ou seja, os empregados públicos, embora para ingressar no cargo dependam de concurso de provas ou provas e títulos, nos termos do art. 37, da CF de 1988, são regidos pela CLT.
Vale dizer que os empregados públicos podem ser da administração direta ou indireta, novidade inserida com o fim do regime único dos servidores públicos, após a Emenda Constitucional n. 19 de 1998, que alterou o art.39, da CF de 1988, ou das empresas públicas e sociedades de economia mista, com arrimo no art. 173, §1º, inciso II da CF, de 1988 (SARAIVA 2008).
Ocorre que o Partido dos Trabalhadores (PT) ingressou com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), em 02 de agosto de 2007, para suspender a vigência do noticiado artigo. Acabou que o STF concedeu liminar suspendendo o referido dispositivo, em razão de vício formal no processo de elaboração da norma.
Segundo Saraiva (2008, p.304):
uma das razões que levaram à concessão da liminar deve-se ao fato de que, ao elaborar o texto enviado para votação em segundo turno a comissão especial de redação da Câmara dos Deputados teria deslocado o § 2º do art. 39, cuja proposta de alteração havia sido rejeitada no primeiro turno, o que é proibido pelo próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art.118).
Assim, voltou a vigorar a redação anterior do art. 39, da CF de 1988, que prescreve regime único para administração direta, autárquica e fundacional (SARAIVA, 2008).
Há que ressaltar, que antes da liminar concedia na ADI foram contratados empregados públicos pela administração direta, bem como fora editada a Lei n. 9.962 de 2000, que regulamenta a contratação de empregados públicos pela administração federal direta, autárquica e fundacional.
Salienta-se que a decisão do STF produz efeito a partir da sua concessão, seja é ex nunc.
Tem-se, portanto, que os contratos dos empregados públicos da administração direta e a lei que regula a contratação destes pela União são plenamente válidos, ouseja, a União pode admitir empregados públicos e permanece os contratos dos empregados públicos contratados pela administração direta-Estado e Município.
Os empregados públicos das empresas públicas e sociedades de economia mista, representados pelos sindicatos da categoria estão autorizados a celebrar convenções ou acordos coletivos.
Com efeito, existe controvérsia quanto aos empregados públicos contratados pela administração direta (Município, Estado e União) ou indireta (fundações e autarquias).
A convenção ou o acordo coletivo não podem ser aplicados aos empregados públicos da administração direta, autárquica e fundacional, pelos seguintes motivos: a matéria relativa aos vencimentos dos servidores públicos obedece ao princípio da legalidade, o que impede a negociação e reivindicação sindical de conteúdo econômico; o art. 61, §1º, inciso II, alínea “a” da CF de 1988, assevera que aumento salarial somente é possível através de lei de iniciativa do Presidente da República; o art. 169, da CF de 1988, estabelece que deva existir prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias para o aumento salarial; a convenção não pode ser aplicada ao ente público em virtude deste não fazer parte de nenhuma categoria econômica, não estando vinculado a qualquer sindicato patronal; a administração também não pode celebrar acordo coletivo em função também do princípio da legalidade (SARAIVA, 2008).
Negociações coletivas com a administração pública no direito comparado
Vários países asseguram as negociações coletivas no setor público por força de lei ou do costume, inclusive países latinos-americanos.
Podemos citar a Inglaterra, França (Lei n. 13 de julho de 1983), Suécia (Lei n. 1960), Estados Unidos (39 Estados – a legislação data de 1981), Itália (inicia-se o processo em 1969, e o último ato é o de 1983), Venezuela (a negociação com os servidores públicos tem-se desenvolvido sem base legislativa) e o Peru (em que a negociação é autorizada apenas para hipóteses não relacionadas com os salários) (BARROS, 2010).
Considerações Finais
Vislumbra-se que o Brasil não evoluiu neste ponto, pois o arcabouço jurídico pátrio não prevê expressamente a possibilidade de celebração de convenção coletiva no setor público, apenas para os empregados celetistas e empregados públicos de empresas públicas ou sociedades de economia mista. E, nesse rumo segue a jurisprudência, deixando os servidores públicos à mercê do Poder Público quanto às condições de trabalho, peculiarmente a respeito de reajuste salarial.
Com a ratificação da Convenção n. 151, da OIT, tem-se um grande avanço rumo ao fortalecimento da democracia, porém para a referida Convenção ser colocada em prática, faz-se necessário a promulgação de uma lei, disciplinando o poder negocial no setor público e alteração na CF de 1988. Portanto, até que seja editada a referida lei, os servidores e empregados públicos da administração direta ou indireta não estão alforriados por completo do poder absoluto dos governantes. E o que é pior, continuarão utilizando o mecanismo de pressão, a greve, que deveria ser o último recurso, diante de suas consequências sociais.
AS RELAÇÕES DE TRABALHO, No Setor Público: Ratificação da Convenção 151 e Resolução 159 da OIT. Disponível em:< http://www.cntsscut.org.br/download/nota_tecnica_convencao_151.pdf>. Acesso em: 08.09.2010.
BARROS, Alice Monteiro de. Curso de direito do trabalho. 6. ed. São Paulo: LTr, 2010. 1392p.
BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.Acesso em:08.09.2010.
COSTA, Armando Casimiro; FERRARI, Irany; MARTINS, Melchíades Rodrigues. CLT-LTr 2010. 37. ed. São Paulo. LTr, 2010. 943p.
DELGADO, Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. 8. ed. São Paulo: LTr, 2009. 1344p
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito processual do trabalho. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2006. 887p.
NEGOCIAÇÃO COLETIVA, No setor público. Disponível em:<http://www.sindsaudesp.org.br/noticia.asp?acao=verNoticia&id=1590>. Acesso em 07.09.2010.
SARAIVA, Renato. Direito do trabalho para concursos públicos. São Paulo: Método, 2008. 446p.
STOLL, Luciana Bullamah. Negociação coletiva no setor público. São Paulo. Ltr, 2007. 174p.
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